Ideas para una nueva PAC y algunas más para una política agraria española

Una política agraria, aunque sea “común”, tiene poco sentido en el siglo XXI. Tiene más sentido una política alimentaria y territorial común encaminada a apoyar la transición ecológica para seguir teniendo un planeta vivo y seguir contando, particularmente, con una agricultura activa sobre el conjunto del territorio y un medio rural vivo. Para ello, tenemos que superar el estrecho y paralizante debate sobre los “sobres presupuestarios” nacionales (y regionales). La defensa de cada “sobre” nacional (y regional) nos lleva al más completo inmovilismo, y es la vía más segura para que tengamos como resultado final una reducción drástica del presupuesto de una PAC anquilosada e imposible de ser reformada.

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Cuando este Anuario 2018 de la Fundación de Estudios Rurales se publique*, tanto la propuesta de la Comisión Europea (en adelante, Comisión) sobre las próximas perspectivas financieras de la UE para el periodo 2021- 2027, como las nuevas propuestas de reglamentos del Consejo (Agrícola) y del Parlamento Europeo sobre la PAC-pos 2020, estarán publicados. No obstante, por obvias exigencias del editor del Anuario, este artículo se ha escrito entre los meses de marzo- mayo a partir de la información disponible en ese momento. Sobre todo, se ha tenido en cuenta la comunicación que presentó la Comisión Europea el 29 de noviembre de 2017, con el ambicioso título “El futuro de la alimentación y de la agricultura”, en la que se exponen las líneas directrices de lo que será su propuesta de cambios en la PAC) (CE, 2017) y también se ha tenido en cuenta la propuesta de perspectivas financieras (MFP) para la UE publicada el 2 de mayo de este año 2018 (CE, 2018 a). Es por ese motivo que mi artículo tiene un alcance limitado al estar circunscrito a dichas informaciones.

En un primer apartado presentaré las novedades anunciadas por la Comisión Europea en dicha comunicacióne intentaré mostrar cómo se podrían poner en práctica, analizando en qué medida disponemos del tiempo suficiente para cumplir con los niveles de ambición anunciados en ese documento. Adelanto ya, que la respuesta a esta pregunta es negativa. En un segundo apartado presentaré unas propuestas para el debate tanto a nivel europeo, como español, sobre las reformas que entiendo son necesarias en la PAC.

Un ajuste presupuestario duro

La propuesta de nuevas perspectivas financieras (MFP) para la UE para el periodo 2021- 2027 representa, en cuanto al presupuesto agrario se refiere, un ajuste serio, del 5% en términos nominales según los cálculos de la propia Comisión Europea. Si tenemos en cuenta que volvemos a entrar en un contexto de inflación “normal” (en torno al 2% como cifra de referencia), el ajuste real sería mayor, de alrededor de un 15%, según Farm Europe (2018).

Como el objetivo anunciado por el propio Comisario Hogan ha sido el de preservar, en la medida de lo posible, los “pagos directos”, el grueso del ajuste presupuestario de la propuesta de la Comisión Europea se centra en el pilar (segundo) del desarrollo rural (Matthews, 2018). Cabe recordar que las declaraciones anteriores de la Comisión Europea en su comunicación sobre la futura PAC, así como las “Conclusiones de la Presidencia” (del Consejo Agrícola), apostaban por “una PAC más verde” que “contribuya al respeto de las obligaciones internacionales de la Unión” entre las que destaca tanto los compromisos sobre cambio climático de la COP21 de París, como los objetivos de la Agenda de Naciones Unidas por un Desarrollo Sostenible (OSD) (García Azcárate, 2018).

La jugada de la Comisión Europea es políticamente hábil, pero deja en mal lugar la bandera de la construcción europea. Si los EEMM quieren evitar este recorte tienen dos soluciones: recortar las ayudas del primer pilar y transferir los fondos al segundo o aumentar la cofinanciación nacional de los programas de desarrollo rural.

Menores fondos, por un lado, exigencias de resultados, por otro. Esta doble lógica nos lleva de cabeza al nuevo modelo de gobernanza de la PAC que propone la Comisión, y que ha recibido, como veremos, el apoyo tanto del Consejo (Agrícola) como del Parlamento Europeo: más subsidiaridad nacional para que los fondos de la PAC sean mejor utilizados, y más enfocados a resolver los problemas reales que se plantean en cada rincón de Europa.

La comunicación de la Comisión

En la citada comunicación se establece por lo tanto un nuevo modelo de PAC, que persigue, en palabras de la Comisión Europea, simplificar su gobernanza, mejorar el cumplimiento de los objetivos de la UE y disminuir la burocracia y la carga administrativa. Para ello se propone un cambio de modelo de funcionamiento, centrándose más en los resultados y menos en los medios para alcanzarlos.

La Comisión señala que su objetivo es introducir en la PAC el principio de subsidiariedad, dando a los EEMM mayor responsabilidad a la hora de determinar cómo alcanzar los objetivos y metas generales de la UE en materia de agricultura. Se dice en la citada Comunicación que es una forma de “pasar de una solución única para todos, a soluciones más personalizadas” (CE, 2017).

De acuerdo con este planteamiento, la UE establecería los parámetros fundamentales de la PAC (objetivos generales, tipos de intervención, requisitos básicos…), derivando sus objetivos de las obligaciones del Tratado de la UE y de los compromisos internacionales asumidos por la Unión en materia de medio ambiente y cambio climático y en lo relativo a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (OSD). Al mismo tiempo, los EEMM serían responsables de cómo cumplir esos objetivos, adoptando las medidas pertinentes y asegurando su seguimiento.

Para lograr todo esto, la comunicación propone los llamados “planes estratégicos”, que son un elemento central en la aplicación de la nueva PAC por el gobierno de cada EEMM Estos “planes” (uno por Estado) incluirían tanto el sistema de ayudas directas (primer pilar), como las acciones de desarrollo rural (segundo pilar).

La Comisión Europea evaluaría y aprobaría estos “planes estratégicos”, con objeto, por un lado, de maximizar la contribución de la PAC a las prioridades de la UE y al logro de los objetivos climáticos y energéticos y, por otro, de asegurar un cierto equilibrio entre los EEMM en lo que respecta al nivel de ambición de cada Plan. La Comisión también supervisaría los resultados alcanzados, así como el respeto de las normas básicas de la UE y de los compromisos internacionales, todo ello en el marco de un nuevo sistema de auditoría y garantía.

Es, en definitiva, un nuevo diseño de la PAC orientado a resultados, que incluye el desarrollo y la aplicación de un sistema de indicadores sólidos y cuantificables, y de un sistema creíble de monitoreo y evaluación.

El nuevo diseño de la PAC

Lo que propone realmente la Comisión Europea es un cambio completo de paradigma para la PAC, que implicaría mucha más subsidiariedad para los EEMM y que requeriría una nueva forma de gestionar esta política, tanto a nivel de la UE, como a nivel nacional.

La propuesta de la Comisión se basa, por tanto, en otorgar mayor subsidiariedad (y flexibilidad) a los EEMM a la hora de cumplir los objetivos comunes de la UE en materia de agricultura. Sin embargo, aunque mayor flexibilidad puede conducir a un mejor uso de los fondos asignados por la PAC a cada Estado, puede también tener el efecto contrario si los EEMM no quieren (o no pueden) optimizar su uso, bien sea por inercia o por la presión de los grupos de presión agrícola. No olvidemos que, en la actual PAC, muchos EEMM se han aprovechado de la diferente flexibilidad permitida por la legislación europea para rebajar el nivel de ambición, sobre todo en lo que se refiere a los objetivos y compromisos en materia de medio ambiente.

Además, el nuevo modelo que propone la Comisión Europea implica una nueva forma de gestionar la PAC, lo que es un desafío para los propios servicios de la Comisión y para las respectivas administraciones de los EEMM Para asumir ese desafío, la Comisión tendría que ampliar aún más su capacidad de análisis y evaluación, ya que, hasta ahora, la función principal de sus diversos servicios y departamentos ha sido controlar el proceso de aplicación de la PAC y velar por la correcta distribución de los pagos directos (primer pilar) y de los programas de desarrollo rural (segundo pilar).

Con el nuevo modelo, la Comisión Europea tendría que llegar a un acuerdo con cada Estado miembro para, de un lado, definir qué contribución específica y equilibrada haría a los objetivos generales de la UE y, de otro lado, velar por la coherencia y consistencia de su correspondiente “Plan Estratégico” respecto a los objetivos nacionales, acordando los indicadores a utilizar y su evolución esperada (todo ello en línea con los compromisos internacionales y las grandes prioridades políticas de la UE). Además, la Comisión Europea tendría que desempeñar una función de arbitraje para evaluar el grado de cumplimiento del Plan por parte de cada Estado miembro.

A su vez, los EEMM, y en el caso español las CC.AA., tendrían que elaborar sus “planes estratégicos”, asumir plena responsabilidad en su aplicación, recopilar los datos pertinentes para el cálculo de los indicadores, y elaborar un informe sobre los resultados alcanzados y sobre las posibles diferencias respecto de lo esperado.

A la luz de la información disponible en el momento de redactar este artículo, parece que la intención de la Comisión Europea es que haya un solo “Plan Estratégico” por Estado, lo cual tiene sentido si lo que se pretende es aumentar la coherencia y la sinergia de las acciones, y que los compromisos sean asumidos a nivel europeo o, como mucho, a nivel de cada EEMM

Sin embargo, parece lógico que los objetivos nacionales acordados con la Comisión Europea tengan que ser repercutidos a nivel regional, lo cual haría más compleja la implementación de la PAC en los EEMM con estructura federal (o similar). Como ya ocurre hoy con las correcciones financieras impuestas por los auditores de la UE, cada región (en el caso español, cada Comunidad Autónoma) debería ser considerada responsable y compartir su alícuota parte del esfuerzo a realizar en la implementación de la nueva PAC, lo que hace prever una difícil negociación interna dentro de cada Estado.

¿Qué significa la propuesta en la práctica?

Lo que propone realmente la Comisión Europea es un cambio completo de paradigma para la PAC, que implicaría mucha más subsidiariedad para los EEMM y que requeriría una nueva forma de gestionar esta política, tanto a nivel de la UE, como a nivel nacional.

La propuesta de la Comisión se basa, por tanto, en otorgar mayor subsidiariedad (y flexibilidad) a los EEMM a la hora de cumplir los objetivos comunes de la UE en materia de agricultura. Sin embargo, aunque mayor flexibilidad puede conducir a un mejor uso de los fondos asignados por la PAC a cada Estado, puede también tener el efecto contrario si los EEMM no quieren (o no pueden) optimizar su uso, bien sea por inercia o por la presión de los grupos de presión agrícola. No olvidemos que, en la actual PAC, muchos EEMM se han aprovechado de la diferente flexibilidad permitida por la legislación europea para rebajar el nivel de ambición, sobre todo en lo que se refiere a los objetivos y compromisos en materia de medio ambiente.

Además, el nuevo modelo que propone la Comisión Europea implica una nueva forma de gestionar la PAC, lo que es un desafío para los propios servicios de la Comisión y para las respectivas administraciones de los EEMM Para asumir ese desafío, la Comisión tendría que ampliar aún más su capacidad de análisis y evaluación, ya que, hasta ahora, la función principal de sus diversos servicios y departamentos ha sido controlar el proceso de aplicación de la PAC y velar por la correcta distribución de los pagos directos (primer pilar) y de los programas de desarrollo rural (segundo pilar).

Con el nuevo modelo, la Comisión Europea tendría que llegar a un acuerdo con cada Estado miembro para, de un lado, definir qué contribución específica y equilibrada haría a los objetivos generales de la UE y, de otro lado, velar por la coherencia y consistencia de su correspondiente “Plan Estratégico” respecto a los objetivos nacionales, acordando los indicadores a utilizar y su evolución esperada (todo ello en línea con los compromisos internacionales y las grandes prioridades políticas de la UE). Además, la Comisión Europea tendría que desempeñar una función de arbitraje para evaluar el grado de cumplimiento del Plan por parte de cada Estado miembro.

A su vez, los EEMM, y en el caso español las CC.AA., tendrían que elaborar sus “planes estratégicos”, asumir plena responsabilidad en su aplicación, recopilar los datos pertinentes para el cálculo de los indicadores, y elaborar un informe sobre los resultados alcanzados y sobre las posibles diferencias respecto de lo esperado.

A la luz de la información disponible en el momento de redactar este artículo, parece que la intención de la Comisión Europea es que haya un solo “Plan Estratégico” por Estado, lo cual tiene sentido si lo que se pretende es aumentar la coherencia y la sinergia de las acciones, y que los compromisos sean asumidos a nivel europeo o, como mucho, a nivel de cada EEMM

Sin embargo, parece lógico que los objetivos nacionales acordados con la Comisión Europea tengan que ser repercutidos a nivel regional, lo cual haría más compleja la implementación de la PAC en los EEMM con estructura federal (o similar). Como ya ocurre hoy con las correcciones financieras impuestas por los auditores de la UE, cada región (en el caso español, cada Comunidad Autónoma) debería ser considerada responsable y compartir su alícuota parte del esfuerzo a realizar en la implementación de la nueva PAC, lo que hace prever una difícil negociación interna dentro de cada Estado.

Un calendario imposible

El proceso de toma de decisiones de la UE es largo. Para intentar que el nuevo modelo de PAC entre en vigor el 1 de enero de 2021, las propuestas de reglamentos se han presentado con gran rapidez. Sin embargo, apresurar la presentación de unas nuevas propuestas tan complejas como las que plantea la Comisión Europea, pone en riesgo su calidad. Asimismo, acelerar su implementación una vez que se ha llegado a un acuerdo, también pone en riesgo su calidad y nivel de ambición. Esto siempre es complicado, pero lo es mucho más cuando el modelo de relación entre los socios (Comisión Europea y gobiernos de los EEMM) se basa en resultados, tal como ocurre ahora.

La publicación de la citada comunicación por parte de la Comisión Europea es el punto de partida (noviembre de 2017). Tanto el Consejo (de ministros de agricultura), como el Parlamento ya han debatido sobre dicha Comunicación y han aprobado unas “conclusiones” a las que ya nos hemos referido en lo que se refiere al Consejo (en este caso, “Conclusiones de la Presidencia” al no haber sido posible alcanzar un acuerdo por unanimidad entre los EEMM) y un “informe” en el caso del Parlamento. Estos pasos ya se han cumplido en el momento de redactar este artículo (mayo de 2018).

Asimismo, la Comisión Europea ha aprobado como también hemos visto su propuesta de Marco Financiero Plurianual, el 2 de mayo. Las propuestas concretas de reglamentos deberían estar encima de la mesa del Parlamento Europeo y del Consejo cuando se publique este artículo.

Después de que se hayan presentado las propuestas por parte de la Comisión Europea, se inicia un período de negociación en el que tanto el Consejo, como el Parlamento Europeo deben, primero, ponerse de acuerdo y, luego, negociar entre ellos algún punto de encuentro. En el caso de la actual PAC, el tiempo que medió entre la presentación de la propuesta por parte de la Comisión Europea y el acuerdo político fue de dos años. Pero ahora no se dispone de un periodo tan largo, ya que en junio de 2019 tendrán lugar las elecciones al Parlamento Europeo, y la última sesión hábil, en la que se podría refrendar el acuerdo, debería tener lugar en abril 2019.

Después de haberse alcanzado ese acuerdo político entre Consejo y Parlamento, deberá tener lugar la redacción y aprobación definitiva de los proyectos de reglamento que les den forma legislativa. Esperemos que el nuevo Parlamento Europeo salido de las urnas no ponga en entredicho las decisiones aprobadas por el anterior, pero esto no está garantizado.

Aquí no se acaba el proceso legislativo, ya que la Comisión, bajo el control de las otras dos instituciones (Consejo y Parlamento), tiene que aprobar los reglamentos que desarrollan el acuerdo, así como los correspondientes actos delegados y de ejecución.

Una vez que estén aprobados, los EEMM tendrán que aprobar sus “planes estratégicos”. En un estado prácticamente federal como el español, esto tendrá que pasar por una negociación con las CC.AA., muchas de las cuales tienen competencia exclusiva en varias de las materias afectadas por la PAC. Superada esta fase, queda la aprobación del Plan por los servicios de la Comisión Europea.

Si la intención es tener la nueva PAC en funcionamiento para el mes de enero del 2021, los agricultores necesitarán conocer las nuevas reglas y exigencias antes de realizar las siembras de la campaña de comercialización 2021/2022, tal como ya ha aclarado el Tribunal de Justicia de la UE.

Por lo tanto, si se llegara a un acuerdo sobre el texto de los reglamentos básicos antes de julio de 2020, la Comisión Europea podría, en teoría, presentar las propuestas de actos delegados y de ejecución antes de septiembre/ octubre (dado que se supone que lo habrán estado preparando mientras se llevan a cabo negociaciones sobre los reglamentos de base, lo que implica hacer muchas suposiciones). En el mejor de los casos, tendríamos una buena idea del diseño de los reglamentos de implementación para fines de 2020. En un escenario tan optimista, los EEMM tendrían, en el mejor de los casos, entre 2 y 3 meses para desarrollar, presentar y aprobar sus “planes estratégicos”, incluyendo en el caso español el acuerdo con las CC.AA.

En resumen, incluso en un escenario optimista, no veo que haya tiempo suficiente para que el nuevo modelo de la PAC pueda ser implementado en 2021. Lo más probable es que, aun aprobándose en el tiempo previsto, la puesta en práctica de la PAC tendrá que retrasarse o empezar a implantarse por partes a lo largo de los siete años que dura el periodo de programación presupuestaria.

¿Una distorsión de competencia?

Una de las principales críticas que se le han formulado al contenido de la comunicación, es que sería indudablemente un paso más hacia lo que, con buenas artes, se puede llamar una “PAC a la carta” o, con un poco menos de buenas artes, una “renacionalización de la PAC”. En el fondo de la crítica subyace el argumento de que el nuevo modelo producirá una distorsión de competencia entre los agricultores europeos. En mi opinión, esta crítica no se sostiene, ni desde el punto de vista económico ni jurídico.

Desde el punto de vista económico, ya existe con la actual PAC diferencias entre las ayudas directas recibidas por los agricultores de los distintos EEMM o regiones. Un cerealista no recibe hoy la misma ayuda en Alemania, Francia, España o Rumania. Tampoco está sometido a las mismas reglas de condicionalidad, ya que las buenas prácticas agrarias son distintas entre Estados y entre regiones. Además, la experiencia muestra que estas diferencias no han puesto en peligro el funcionamiento del mercado único, ni han distorsionado por ejemplo los flujos comerciales de cereales en el seno de la UE (Buczkowski y García Azcárate, 2015). ¿Por qué lo haría entonces la nueva PAC?

Desde el punto de vista jurídico, las ayudas directas están enmarcadas en la “caja verde” de la Organización Mundial del Comercio (OMC), es decir, la que incluye las ayudas que no distorsionan (o lo hacen mínimamente) el comercio internacional. Si se pretende decir ahora que el nuevo sistema de la PAC pos 2020 representa una distorsión de la competencia entre los agricultores europeos, también lo sería en el comercio internacional.

Estaríamos diciendo, entonces, que la UE se equivoca al comunicar que gran parte de la ayuda que brinda a sus agricultores y que está en la “caja verde”, debería pasar a la “caja naranja”. En otras palabras, estaríamos condenando a muerte los mecanismos actualmente vigentes que, con todos sus defectos y todas sus virtudes, tanto nos ha costado lograr en el marco de la OMC, y estaríamos privando de ellos a los agricultores europeos. En definitiva, estaríamos tirando el niño con el agua del baño.

No estoy seguro de que todos los que hablan sobre este tema saben de qué hablan, y comprenden cuáles podrían ser las consecuencias de sus palabras y actos. Con la globalización de la información, cualquier cosa improvisada que diga un desaprensivo en cualquier parte de la UE puede verse arrojada como argumento en la mesa de las negociaciones comerciales internacionales en contra de la PAC y de los agricultores europeos… o ser utilizado por los americanos para justificar la imposición de un arancel a las aceitunas de mesa españolas.

El debate no es, pues, sencillo y merece una sería reflexión. No es justo tratar de la misma manera productores y situaciones productivas distintas, lo que estuvo (y está) haciendo una parte de la PAC durante muchos años. Pero tampoco es justo tratar productores y situaciones productivas similares de manera distinta, aunque esto sea lo que hizo (y hace) otra parte de la PAC, también desde hace muchos años.

El caso paradigmático de la ganadería

Las producciones ganaderas son seguramente el subsector agrario que encaja peor en la PAC actual. La ganadería intensiva de porcino y aviar, ni está ni se la espera en la PAC. El argumento es que los “cereales con patas” ya disfrutan indirectamente del apoyo de la PAC a través de los cereales. Pero la realidad es que otros “cereales con patas”, como el cebo de vacuno, tiene por razones históricas un tratamiento más favorable en la PAC.

La ganadería extensiva tampoco sale bien parada, con el problema del coeficiente de pasto y la prohibición de que una misma hectárea reciba dos veces una ayuda de la PAC, lo que penaliza a la rastrojera. Las ayudas acopladas sí que pueden dar un respiro al ovino y caprino, pero siempre que el Estado miembro lo quiera, ya que es su prerrogativa.

El caso más llamativo es el del vacuno de leche, cuyos productores tienen, por un lado, ayudas acopladas para asegurar que se mantenga la producción, y, por otro, reciben, en periodos de crisis, ayudas también acopladas, pero para que no produzcan. Como al dejar de producir podrían perder las primeras ayudas acopladas, se decidió que podían recibir también el segundo tipo de ayudas, aunque no produzcan. Ya sé que esto puede resultar difícil de entender y, aun más de creer, pero la acumulación de medidas, algunas de urgencia, lleva a estas contradicciones en la PAC.

Todo esto ni tiene sentido ni hay manera de arreglarlo a escala de la UE. Por eso, las propuestas anunciadas por la Comisión Europea para la próxima reforma pueden abrir una ventana a la esperanza, si bien no exenta de dificultades, en particular en el caso español.

La complejidad ganadera española no tiene equivalencia alguna en el resto de Europa. Un sistema basado principalmente en las ayudas a la hectárea no está adaptado a las distintas realidades de nuestra ganadería. Tenemos una oportunidad para reconstituir todo el sistema de apoyo a la ganadería siempre que tengamos claro los objetivos que queremos conseguir y no basarnos en la serie histórica de las ayudas. El tema es importante y merece la pena que el sector y la Administración se pongan a trabajar juntos para construir el futuro y transformar en realidad esta oportunidad que se nos abre.

La próxima PAC debería ser la PAC de la transición ecológica y del aumento de la resiliencia de la agricultura y ganadería ante el cambio climático y la volatilidad de los mercados. Cómo contribución para lanzar el debate, nos podríamos preguntar ¿cuáles podrían ser algunos de estos objetivos?

Sin ánimo de responder plenamente a esta pregunta, aquí van algunos elementos de respuesta.

  1. Desde el punto de vista medioambiental, la importancia de la dehesa y de la ganadería extensiva es indiscutible.
  2. A la ganadería intensiva le pasa como al turismo en algunas de nuestras grandes ciudades: de solución se puede transformar en problema si no se canaliza adecuadamente su desarrollo y se hace en acuerdo con las poblaciones locales. Temas como los olores, el consumo de agua, la gestión de los purines, la separación entre granjas para asegurar políticas eficaces de defensa sanitaria, el respeto del bienestar animal y de los derechos de los trabajadores en los mataderos, son importantes y deben ser incorporados a la nueva PAC. El desarrollo exclusivamente cuantitativo vivido hasta ahora no puede seguir en los próximos años; hay que pasar a un desarrollo cualitativo que consolide mercados variados y fidelizados. En este aspecto, la ganadería ecológica es parte de la solución, el valor añadido también.
  3. La ganadería láctea está en una encrucijada. El futuro pasa, entre otras cosas, por aumentar su base de tierra, disminuir su dependencia de las importaciones de alimentos para el ganado, movilizar los recursos endógenos y salir de la trampa de la leche líquida. La nueva PAC debe ayudar a permitir que lo necesario se vuelva realidad.
  4. No nos cansaremos de repetirlo. No habrá dinero para todo y para todos, como en España no hay agua para todos y para todo. Sería lógico asegurar que los productores puedan obtener una renta digna en el mercado.
  5. La ley española 12/2013, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, es una buena ley que se sitúa prácticamente en los límites de lo que permite el ordenamiento jurídico español. La manera de desbloquear el asunto es crear un marco jurídico europeo que permita levantar algunas de las restricciones actuales. Entre ellas podría levantarse la imposibilidad de aplicar los procedimientos de la ley española en el caso de contratos con operadores de otros EEMM, así como elevarse el nivel máximo de las multas que se pueden imponer y eliminar la imposibilidad legal de hacer públicas las sanciones.
  6. Favorecer la organización de los productores y crear un marco legal virtuoso que empuje los actores de la cadena alimentaria hacia estrategias de colaboración desechando prácticas depredadoras, debería ser un eje central de toda la reforma.
  7. Coherentemente con este enfoque, el “Plan Estratégico” nacional debería profundizar en el camino señalado por la PAC actual de priorizar las iniciativas de colaboración con los grupos de investigación en el marco del segundo pilar, y con las organizaciones de productores, sus asociaciones y las Interprofesiones, en el primer pilar. Debería darse prioridad a las inversiones colectivas o en grupo, así como a la instalación de jóvenes agricultores en grupo o de manera coordinada con una organización de productores.

Unas propuestas para el debate europeo… y español

Repito lo de que no va a haber dinero para todos y para todo. Cada Estado va a ver reducido su “sobre” presupuestario de la PAC (pilar 1 y pilar 2), manteniéndose la ficción de un sobre específico para cada pilar, pero permitiendo trasvases presupuestarios entre ellos. Después de largas y desagradables negociaciones, mi pronóstico es que llegaremos a una situación en la que cada Estado miembro tendrá un amplio margen de maniobra para implementar el presupuesto que le queda, combinando distintos mecanismos de la manera que le parezca más oportuna. Entre las opciones posibles, cabe destacar las siguientes:

  • No hacer nada, y asumir sin más el recorte correspondiente en el “sobre” de la PAC.
  • Modular las ayudas, fijando un tope por explotación con un factor corrector en base a la mano de obra.
  • Dar prioridad a los agricultores activos o “genuinos”, ya sea reduciendo las ayudas a los restantes o bien expulsándolos del sistema, pudiendo encontrarse en estos grupos perceptores de pequeñas ayudas o jubilados.
  • Aumentar la cofinanciación de los programas de desarrollo rural.
  • Ser más estrictos con las reglas de condicionalidad de tal manera que se queden fuera del sistema de ayudas directas aquellos agricultores que no quieran participar de la transición ecológica (como por ejemplo los que practican el monocultivo del maíz).
  • Cofinanciar opcionalmente ciertas ayudas directas, de la misma manera que se ha hecho durante años con las ayudas a los frutos secos, mediante una ayuda de Estado autorizada y opcional, que se vendría a sumar, dentro de ciertos límites, a la ayuda comunitaria.
  • Cofinanciar ciertas ayudas del actual segundo pilar de la misma manera que se hace actualmente con los “fondos operativos” de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas, una cofinanciación que podría ser tanto pública (europea), como privada y sin que el Estado ni la CCAA tengan que poner dinero.

Dentro de ese abanico de opciones, el refuerzo de la condicionalidad de las ayudas parece responder claramente a la lógica de la propuesta de la Comisión Europea. ¿Cómo si no, se puede avanzar hacia una “PAC más verde”? El tema tiene relevancia. Avanzar hacia un mundo rural y una agricultura más respetuosa del medio ambiente tiene que ser una combinación de presión reglamentaria (el palo) y ayudas medioambientales (la zanahoria). El resultado de los arbitrajes presupuestarios propuestos es aumentar el palo y recortar la zanahoria. La propuesta se ha enfrentado, con toda lógica, a la oposición de los agentes sociales y contribuye a acrecentar el divorcio entre la lógica económica y la lógica medioambiental, a enfrentar campo y medio ambiente, ecologistas y agricultores.

Estos arbitrajes alejan todavía más otra necesidad imperiosa para la legitimidad de las políticas públicas para el campo y el medio rural, la de la legitimidad social. Lo más chocante para mí del famoso reportaje de Jordi Évole no fue la segunda parte sobre las condiciones de vida inaceptables de algunos cerdos, sino la primera parte, la que mostraba las indignas condiciones de trabajo y de contratación de los trabajadores en el que se anunciaba como el mayor matadero de España. La socio-condicionalidad tiene tanta legitimidad o más que la del bienestar de los animales.

 

¡Es el mercado, estúpido!

Estas tensiones presupuestarias, estas mayores exigencias medioambientales tienen sus consecuencias sobre la renta agraria. Para conseguir la cuadratura del círculo, es indispensable que la UE aborde realmente el problema del desequilibrio de poder en el seno de la cadena alimentaria.

El reglamento “Omnibus”, en vigor desde el 1 de enero del 2018, y la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la UE en el caso conocido como de las “endivias francesas”, marcan el camino. Se trata, entre otros, de proteger a los productores agrarios de los posibles abusos de posición dominante de ciertas autoridades de la competencia.

El 12 de abril, la Comisión Europea propuso prohibir las prácticas comerciales desleales en la cadena de suministro de alimentos más perjudiciales con objeto de garantizar un trato más justo para las pymes alimentarias y agrícolas. La propuesta incluye asimismo unas disposiciones para intentar garantizar su aplicación. Las autoridades nacionales podrán imponer sanciones en los casos en que se establezca que ha habido infracción (CE, 2018 b).

Se trata de una propuesta de Directiva que debe ser primero aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo (Agrícola) y luego implementada por los EEMM en un plazo previsto de 2 años. Hablamos por lo tanto de unos ritmos y unos plazos más dilatados que los de la nueva PAC y los nuevos presupuestos. Sin embargo, no deja de ser pasos en la buena dirección para estimular estrategias de colaboración entre los actores de la cadena, en vez de estrategias depredadoras o de confrontación.

En el mismo sentido se debería ir a una revisión de cómo las Directivas higiénico- sanitarias son aplicadas en los distintos EEMM y de cómo se movilizan los márgenes de flexibilidad ya hoy en día existentes. Todo ello para, si fuera necesario, modificar dichas Directivas para hacer más compatible, de un lado, el respeto de un alto nivel de garantías higiénicas y sanitarias y, de otro, el apoyo y fomento de los circuitos cortos, las ventas directas y la agricultura urbana y periurbana, un camino útil (pero no excluyente) para mantener en actividad un buen número de explotaciones familiares de dimensión modesta.

 

Conclusiones

Una política agraria, aunque sea “común”, tiene poco sentido en el siglo XXI. Tiene más sentido que haya una política alimentaria y territorial común encaminada a apoyar la transición ecológica para seguir teniendo un planeta vivo y seguir contando, particularmente, con una agricultura activa sobre el conjunto del territorio y un medio rural vivo.

Hay que responder a la pregunta de qué objetivos queremos alcanzar y a qué tipo de actores (productores) le damos prioridad. Para ello, tenemos que superar el estrecho y paralizante debate sobre los “sobres presupuestarios” nacionales (y regionales). La defensa de cada “sobre” nacional (y regional) nos lleva al más completo inmovilismo, y es la vía más segura para que tengamos como resultado final una reducción drástica del presupuesto de una PAC anquilosada e imposible de ser reformada.

Referencias bibliográficas

* Artículo publicado originalmente en el Anuario 2018 de la Agricultura Familiar en España.

 

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